jueves, 31 de mayo de 2012

EL IMPUESTO A LA TIERRA LIBRE DE MEJORAS, RECURSOS NATURALES, HIDROCARBUROS Y EL FEDERALISMO EN LA ARGENTINA Por Eduardo Conesa


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EL IMPUESTO A LA TIERRA LIBRE DE MEJORAS, RECURSOS
NATURALES, HIDROCARBUROS Y EL FEDERALISMO EN  LA
ARGENTINA

Por  Eduardo Conesa
Profesor Titular Consulto de Economía y Finanzas de la UBA

SUMARIO   
1.-Introducción 2.-Necesidad de una interpretación económico-racional-sistemática de nuestra Constitución Nacional 3.-La optimalidad económica del impuesto a la tierra libre de mejoras  y  a  los  recursos  naturales  en  general.  Análisis  Económico  del  Derecho  4.-Una interpretación de la Constitución Nacional tendiente a optimizar el uso del recurso tierra  para el  desarrollo  5.-¿Avance  sobre  el  dominio  originario  provincial,  o, por el contrario, interpretación racional de  la Constitución de acuerdo a  los principios del Análisis Económico del Derecho? 6.-El dominio originario residual sobre los hidrocarburos 7.-Hidrocarburos: trece soberanías  sobre  un  mismo  recurso.  Caos  y  caída  de  la  producción 8.-Los  precios internacionales del petróleo y el principio del costo marginal en el mercado interno. Contratos de locación de obra, competitividad y licitaciones 9.-Resumen y conclusiones. 

1.-Introducción
Juan Bautista Alberdi en su libro sobre el “Sistema Económico y Rentístico de
la Confederación Argentina según su Constitución de 1853”1 afirmaba que:

  “los  agentes  o  fuerzas  naturales  de  producción  que  los  economistas
comprenden bajo la denominación de tierra, son el clima y latitud, los ríos y
lagos,  las  florestas,  las  praderas  y  los  minerales…la  República  Argentina
posee  capitales  sin  cuento  en  cada  uno  de  estos  elementos  de  la  riqueza
natural…su  sol  enérgico  da  fecundidad  espontánea  a  la  tierra  humedecida
por lluvias frecuentes sin enervar las fuerzas del trabajador…Félix de Azara,
el  sabio,  afirmaba  que  no  conoce  clima  comparable al  argentino  en  su
salubridad.    Buenos Aires  trae  en  su  nombre  la  calificación  del clima
argentino”

Por otra parte, según el Departamento de Agricultura de  los Estados Unidos,
la  pampa  argentina,  conjuntamente  con  las  llanuras  del medio  oeste  de  los
Estados  Unidos  y  Ucrania  son  las  tierras  mas  fértiles  del  mundo  para  la
producción  agrícola.    Como  si  ello  fuera  poco,  nuestras  tierras  están
bendecidas  con  los  terceros  yacimientos  de  petróleo  y  gas  no  convencional
mas  importantes  del mundo.    El  Presidente  Obama  de  los  Estados  Unidos
habría dicho  recientemente a  la Presidente argentina  en Cartagena de  Indias
que nuestro país está sentado sobre un mar de petróleo y gas.  

El famoso economista y premio Nóbel Paul Samuelson afirmó en un Congreso
Mundial  de  Economistas  en  1980  que  los  países  debían  ser  clasificados  en
cuatro  grupos:  los  países  desarrollados,  los  países  en  desarrollo,  Japón  y
Argentina.   Estos dos últimos eran casos especiales, según Samuelson.    Japón
porque  es  un  país  casi  sin  recursos  naturales  y  sin  embargo  supo  crecer
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
1Alberdi, Juan Bautista, El Sistema Económico y Rentístico de  la Confederación Argentina según su
Constitución de 1953”en Obras Completas, tomo 4, Edición La Tribuna Nacional, Buenos Aires
1886, Pag. 280   

          2        
milagrosamente  en  la  posguerra  hasta  igualar  en  PBI  per  cápita  al  país más
rico de la tierra, los Estados Unidos.  Y la Argentina, país riquísimo en recursos
naturales, que habiendo alcanzado un extraordinario desarrollo desde fines del
siglo  XIX  hacia  1945,  luego,  por  razones  que  nadie  entiende,  devino  en
subdesarrollado.   En efecto, hoy  las cifras disponibles  sobre el PBI per capita
de todos los países del orbe indican que descendimos del puesto  número cinco
que ostentábamos en 1945 en el ranking del PBI per cápita de  las naciones, al
actual número 57, según el Banco Mundial.  Así, y a título de ejemplo, en 1950
nos  superó  Alemania  occidental,  en  1951  Francia,  en  1960  Italia,  en  1970
España, en 1980 Japón, en 1990 Corea del Sur y en el 2000 Chile.   ¿Cuales son
las causas de nuestro atraso? ¿Qué debemos hacer para recuperar posiciones y
ser ricos nuevamente? En este ensayo pretendo dar una respuesta parcial a este
enigma  enfatizando  la  necesidad  del  uso  mas  eficiente  de  los  recursos
naturales,  sin  menoscabo  de  mi  postura  tradicional  que  prioriza  como
determinantes  principales  de  nuestro  atraso  el  mal  manejo  de  los  precios
relativos de  la economía,  léase  tipo de cambio real,   y  la deficiente  formación
de  capital  humano  e  institucional  que  conlleva  el  llamado  “spoils  system”  o
sistema clientelista del despojo, que rije para el ingreso y promoción en nuestra
administración pública, especialmente desde mediados del siglo XX.  
       
2.-Necesidad  de  una  interpretación  económico-racional-sistemática  de
nuestra Constitución Nacional
Cuando  se  sancionó  la  Constitución  de  1853-60  y  hasta  1880,  la  República
Argentina  era  un  desierto  de  2.7 millones  de  kilómetros  cuadrados  poblado
por solamente unos 1.7 millones de habitantes. La Constitución antedicha era,
en  cierto  sentido,  un  plan  de  desarrollo  económico  puesto  que  ordenaba  al
gobierno  federal  fomentar  la  inmigración  europea,  la  educación  y  la
construcción  de  ferrocarriles  y  puertos  en  pos  de  una  economía
agroexportadora,  bajo  los  auspicios  del  libre  comercio,  también  establecido
constitucionalmente en el Art. 14.   Esas prescripciones constitucionales fueron
adoptadas  religiosa  y  uniformemente  como  “Políticas  de  Estado”  por  los
gobiernos que  se  sucedieron hasta el estallido de  la primera guerra mundial. 
Para esa  fecha, 1914, nuestro país estaba posicionado entre  los primeros 8 del
mundo en ingreso per capita, en paridad con Francia y Alemania, aunque algo
por debajo de  Inglaterra, Estados Unidos, Australia y Canadá.   La guerra del
14  provocó  la  suspensión  de  la  incorporación  de  capital  extranjero  para  la
expansión  de  nuestra  infraestructura  económica,  y  frenó  también  la
inmigración europea.   Durante los años siguientes y hasta 1945  , a pesar de la
suspensión  de  la  inmigración  europea  masiva  y  de  la  construcción  de
ferrocarriles  y  puertos,  continuó  la  impronta  educativa.    El  freno  a  nuestras
exportaciones  provocado  por  la  depresión  mundial  de  los  años  30  fue
compensado  en  parte  con  políticas  activas  de  tipo  de  cambio  competitivo,
sustitución de importaciones, obras publicas y construcción de caminos.  Sobre
la base de estas políticas, aun en 1945, nuestro país mantenía su posición entre
los  países  de  mayor  ingreso  per  capita  del  mundo.  Pero  como  sostuvimos
antes,  a  partir  de  esta  fecha  fuimos  perdiendo  puestos  ante  la  falta  de  una
nueva  gran  estrategia  de  desarrollo  consistente  y  adaptada  a  las  nuevas
circunstancias mundiales  caracterizadas  esta  vez por  el  feroz proteccionismo       

  3        

agrícola europeo, la guerra fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética y la
decadencia  relativa  de  Inglaterra,  nuestra  socia  y  gran  compradora  de
alimentos  de  exportación  e  inversora  en  nuestros  ferrocarriles.    Una  nueva
estrategia  de  desarrollo  adecuada  las  circunstancias  del  mundo  actual  fue
expuestas  en  mi  libro  “Macroeconomía  y  Política Macroeconómica”  Quinta
Edición,  La  Ley,  2012,  especialmente  en  su  capítulo  59.    En  este  trabajo  nos
concentraremos  solamente  en  enfatizar  de  qué  manera  la  Argentina  puede
repotenciar  al  factor  tierra  y  recursos  naturales  como  palanca  del  desarrollo
mediante una visión económico-racional de nuestra Constitución de acuerdo a
las reglas de  la novel disciplina “Análisis Económico del Derecho” que busca
interpretar las normas jurídicas en consonancia con la eficiencia económica, es
decir  con  constantes  referencias  al  óptimo  de  Pareto  en  la  asignación  de  los
recursos.  

3.-La optimalidad económica del impuesto a la tierra libre de mejoras y a los
recursos naturales en general. Análisis Económico del Derecho
Se  trata  de  argumentos  atribuibles  principalmente  a  David  Ricardo  con  el
impuesto a la tierra libre de mejoras. En este trillado tema, la vieja escuela liberal
clásica  se  cubrió  de  gloria  delante  de  los  estudiosos  de  la  economía  y  las
ciencias sociales y políticas. En efecto, el  impuesto a  la  tierra  libre de mejoras
puede  ser  la  base  de  un  sistema  impositivo  destinado  a  liberar  las  energías
sociales, promover la eficiencia y el crecimiento, sin distorsionar la asignación
de  los  recursos, y por  sobre  todo ello,  tendiente a  la materializar un  ideal de
justicia distributiva.  El mismo David Ricardo decía en el libro citado:

 “un  impuesto  sobre  la  renta  de  la  tierra  no  afectaría  solamente  a  esta;
recaería  totalmente  sobre  los  propietarios  y  no  podría  transferirse  a  los
consumidores.    El  propietario  no  podría  subir  la  renta  porque  dejaría
inalterada  la  diferencia  entre  el  producto  obtenido    en  el  terreno  menos
productivo y el cosechado entre los demás.”2

El fundamento teórico del impuesto a la tierra libre de mejoras radica en la baja
elasticidad de oferta de  la misma tierra.   Si  la curva de oferta de tierra es una
línea vertical, el  impuesto deberá ser absorbido por el mismo propietario.   Es
imposible que el propietario lo traslade.  Y para poder conservar su propiedad,
no  tendrá  más  remedio  que  hacerla  producir  más  para  poder  pagar  el
impuesto  y  todavía  tener  un  excedente.   Es  importante,  sin  embargo,  que  el
impuesto se aplique solamente a la tierra libre de las mejoras que pueda efectuar
el  mismo  propietario.    Se  trata  de  no  desalentarlo  a  construir  edificios,
alambrados, silos, molinos, aguadas, canales y toda clase obras a ejecutar por el
mismo dueño, tendientes a mejorar la productividad del predio de que se trate.  

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
2Ricardo,  David,    Principles  of  Political  Economy  and  Taxation,  Capitulo  X,  párrafo  62. 
Incidentalmente, el padre de la Economia Política, Adam Smith, ya en el Libro V Capítulo 2 de
la Riqueza de las Naciones de 1776, parece favorecer el impuesto a la renta de la tierra y hace
referencias a la “ingeniosa teoría” de los fisiócratas franceses al respecto.     

  4        
El  primer  país  que  ensayó  con  éxito  este  impuesto  liberal  y  progresista  en
forma masiva fue paradójicamente un país conservador como el Japón de fines
del  siglo  XIX.    El  país  estaba  gobernado  por  el  Emperador Meiji,  un  joven
brillante y  restaurador de  los poderes políticos    imperiales.   Este gobernante
decidió abolir el sistema feudal existente en su país de tenencia de la tierra en
manos de grandes familias dinásticas.  Meiji pensaba que el sistema feudal era
culpable  del  atraso  del  Japón  y  que  si  su  país  no  se  desarrollaba  iba  a  ser
prontamente invadido y  convertido una colonia de Inglaterra o de los Estados
Unidos,  cuyos buques de guerra merodeaban  sospechosamente  alrededor de
sus  costas.    Fue  así  que  a poco de  asumir  el poder  en  1868,  este Emperador
estableció  la  mas  absoluta  libertad  para  comprar  y  vender  tierras,  pero  al
mismo tiempo puso un fuerte impuesto a la tierra libre de mejoras para forzar
a  las  familias guerreras y  terratenientes a vender  las  tierras a quienes podían
pagar  los  impuestos.    Estos  eran  los  agricultores,  los  antiguos  siervos  de  la
gleba, que eran los que sabían como trabajarla y hacerla producir para después
poder pagar  los  impuestos.   En  tres años  la producción de arroz se  triplicó y
Japón  empezó  su  carrera  hacia  el  desarrollo  económico  con  un  éxito  inicial
espectacular merced  a  la  aplicación del  impuesto  a  la  tierra  libre de mejoras
dentro de un sistema de libertad de comercio para la tierra.  
Otro  autor  de  gran  interés  para  nuestro  argumento  fue  el  norteamericano
Henry George (1839-1897) quien publicó en 1879 un popular libro bajo el título
“Progress and Poverty”3. El  libro defiende  la  idea de un  impuesto único sobre  la
renta pura o "no ganada" de la tierra. Dicha forma de imposición permitiría al
Estado  apropiarse  de  aquella  parte  de  la  renta  bruta  total  debida  a  las
condiciones  naturales  de  fertilidad  y  localización,  dejando  exenta  la  parte
obtenida  como  consecuencia  de  las  mejoras  realizadas  por  el  propietario
mediante  el  trabajo  y  la  inversión  de  capital.  Este  impuesto,  según George,
sería  además  el  único  admisible  para  la  financiación  de  los  gastos
gubernamentales y permitiría, según él,  la eliminación de  los demás  tributos,
lo  cual  constituiría  un  aliciente  para  el  comercio  y  para  la  industria  y  un
beneficio para los obreros, forzando a su vez a los terratenientes a mejorar su
propiedad.  
En  nuestro  país,  en  el  decenio  de  1820,  bajo  la  presidencia  de  Bernardino
Rivadavia,  un  entusiasta  de  los  economistas  ingleses  de  la  época,  hubo  un
intento frustrado de establecer este sistema por la vía del derecho de enfiteusis.  
Se  trataba  de  un  arrendamiento  a  largo  plazo  que  hacía  el  Estado  de  la
abundante  tierra  fiscal.    El  largo  plazo  pactado  en  los  contratos  tenía  el
propósito de  estimular  al  arrendatario-enfiteuta para  invertir  en mejoras.   El
Estado  arrendaba  la  tierra  fiscal  a  cambio  del  pago  de  un  canon  anual  por
parte  del  enfiteuta.  Este  canon  hacia  las  veces  de  un  impuesto.    Con  el
advenimiento  de  la  dictadura  de  Rosas  en  los  dos  decenios  siguientes,  el
sistema  fracasó,  y  fue  definitivamente  abandonado  en  el  decenio  de  18504. 
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
3George, H., Progress and Poverty, New York, Schalkenbach Foundation, 1929.    
4Sandler,  Héctor  Raúl,  A  la  búsqueda  del  tesoro  perdido,  ICE,  Buenos  Aires,  2008.    Scorrnik
Gerstein, Fernando, Tenencia de la tierra para una sociedad mas justa, ICE, Buenos Aires, 2007     

 5        
Muchos otros políticos y economistas en nuestro país propiciaron las ideas de
Ricardo  y  georgistas  sobre  el  impuesto  a  la  tierra  libre  de  mejoras,
especialmente entre  los conservadores progresistas de principios del siglo XX
como  por  ejemplo  el  gobernador    de Cordoba  Ramón  J. Carcano5,  Eleodoro
Lobos, ministro del Presidente Roque Saenz Peña y Decano de  la Facultad de
Ciencias  Económicas,  Jose  María  Rosa,  ministro  de  Hacienda  de  Julio
Argentino Roca y luego de Victorino de la Plaza, Antonio de Tomaso, ministro
de Agustín P Justo, entre otros.

La  idea  del  impuesto  a  la  tierra  libre  de  mejoras  ha  sido  entusiastamente
favorecida por el gobierno norteamericano con su política exterior después de
terminada  la  segunda  guerra mundial  en  1945,  como modo  de  favorecer  la
difusión  de  la  propiedad  privada  agraria  en  pequeñas  parcelas  en  todo  el
mundo,  combatir  el  latifundio,  aumentar  la  productividad  de  las  economías
capitalistas  y  de  esta  manera  luchar  eficientemente  contra  el  comunismo,
ideología  que  favorece  la  propiedad  estatal  de  la  tierra,  un  sistema  que
demostró  ser  claramente ineficiente.   De  allí  las  reformas  agrarias  efectuadas
en  países  fuertemente  influenciados  por  Estados Unidos  como  Japón, Corea
del  Sur y Taiwán  en  la  temprana posguerra.   De  allí  la presión  en  el mismo
sentido  de  la Alianza  para  el  Progreso,  programa  lanzado  por  el  Presidente
Kennedy para America  latina a poco de asumir su presidencia en 1960 con el
objeto  de  evitar  la  difusión  regional  del  comunismo  a  la  cubana  de  Fidel
Castro.    

 A lo largo de la historia, el impuesto a la tierra libre de mejoras, y dicho sea de
paso, a todo recurso natural de oferta inelástica como pueden ser yacimientos
petrolíferos,  caídas  de  agua,  minas  de  oro  etc.,  ha  sido  aplaudido  por  los
políticos  y  economistas  progresistas  de  todo  el  mundo.    Por  ejemplo,  fue
apoyado por el partido liberal inglés por intermedio de un político de la talla
de Winston  Churchill.    Vale  la  pena  citar  parcialmente  un  discurso  de  este
prócer  inglés cuando era diputado  liberal ante  la Cámara de  los Comunes en
1909:
 
En este país nosotros hemos gozado de las bendiciones del libre comercio y
de la no aplicación de impuestos al pan y a la carne, pero en contra de estos
inestimables  beneficios,  nosotros  sufrimos  las  maldades  de  un  viciado
sistema  no  reformado  de  tenencia  de  tierras.    En  ningún  gran  país  del
Nuevo Mundo  o  del  Viejo,  la  gente  de  trabajo  se  ha  asegurado  el  doble
beneficio del Libre Comercio y de la Tierra Libre, ambos juntos, con lo cual
significo  un  sistema  comercial  y  un  sistema  de  tierras  desde  el  cual,  en
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
5
Cárcano, M., La evolución histórica del régimen de  la tierra pública, Buenos Aires, Eudeba, 1972.
de Tomaso, A. "Los impuestos a la valorización de la tierra", Revista de Ciencias Económicas, (14-
15),  Buenos Aires, 1914. Máspero, A.,  "Generalidades  del  impuesto  único", Revista  de Ciencias
Económicas, (31-32), Buenos Aires 1916. Audino, Patricia, La influencia de las ideas económicas en
las políticas de  la Argentina de principios de  siglo XX. Departamento de Economía, Universidad
Nacional del Sur, 2004             6        
tanto sea posible, todas las formas de monopolio hayan sido rigurosamente
excluidas


Al  referirse Churchill  a  la  “tierra  libre”  se  refería  a  la  tierra barata  asequible
para  ser  comprada  por  cualquier  agricultor  con  ganas  de  trabajarla.  El  bajo
precio  de  la  tierra  se  obtiene mediante  el  establecimiento  de  impuestos  a  la
tierra  libre  de  mejoras.    Inclusive  algunos  autores  han  sugerido  que  sea  el
mismo propietario el que fije el avalúo de su tierra, a los efectos del cálculo del
impuesto, pero con el derecho del Estado a comprarla a ese precio de avalúo
más un 50%, por ejemplo.  Este sistema favorecería la valuación correcta de sus
tierras por mismo propietario.   Si el avalúo  fuera muy bajo, el Estado podría
comprarlas con mas un 50% para  luego venderla a agricultores con ganas de
trabajarla,  materializándose  así  aquello  de  la  “tierra  libre”  de  los  liberales
auténticos.  

El impuesto a la tierra libre de mejoras ha sido el preferido por los economistas
desde  los  fisiócratas  franceses  y  David  Ricardo  en  adelante  porque  no
distorsiona  la asignacion de  los recursos. Así por ejemplo Richard Musgrave7
afirma:

 “un  impuesto  sobre  la  renta  de  la  tierra  es  de  particular  interés  en  este
contexto  porque  la  tierra  como  factor  de  la  produccion  es  inelástica  en  su
oferta, de manera que la imposición  sobre  la  tierra no  implica un  exceso de
carga.  Esta  es  una  de  las  razones  por  las  cuales  los  economistas  han
considerado desde mucho tiempo atrás a la renta de la tierra como una de sus
favoritas bases de imposición”

Joseph Sitglitz8, Premio Nobel de economía, por su parte puntualiza: 

“Si  el  capital  y  el  trabajo  son móviles,  la  incidencia  cae  sobre  la  tierra,  el
factor  inmóvil. Si  el  trabajo  es  parcialmente móvil,  parte  de  la  carga  puede
descargarse en él”

Y Stephen Lewis9 afirma:

“La  principal  ventaja  de  esta  forma  de  imposición  consiste  en que la
incidencia cae solamente en dueño de la propiedad y en que no tiene efectos de
sustitución a  través de cambios en  los productos producidos por  los  factores
de la producción con oferta inelástica”

Y en nuestro medio, Horacio Nuñez Miñana10 escribió:
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 

6http://web.archive.org/web/20011217193137/home.vicnet.net.au/~earthshr/winston.html
7 Musgrave, Richard and Peggy, “Public Finance  in Theory  and Practice”, MacGraw Hill, N.Y,
1984, pag. 295
8 Stiglitz, Joseph, “The Economics of the Public Sector”, Norton, N.Y, 1986, pag. 575
9 Lewis, Stephen, “Taxation for Development” Oxford University Press, N.Y, 1984 pag. 165
10 Nuñez Miñana, Horacio, Finanzas Públicas, Ediciones Macchi, 1998, Pag. 237   

 7        

Nótese  que  el  impuesto  sobre  el  valor  de  la  tierra  libre  de  mejoras sería
económicamente equivalente al  impuesto sobre  la renta potencial de  la tierra
ya  que  ambos  significan  un  monto  anual  fijo  por  hectárea
independientemente  del  valor  efectivo  de  la  explotación,  y  por  lo  tanto
representan  un  incentivo  a  las  explotaciones  que  obtienen  una  mayor
producción  por  hectárea  y  que utilizan mayores  cantidades  de  insumos  por
hectárea.

Los  países  que  se  caracterizan  en  la  actualidad  por  hacer  hincapié  en  el
impuesto a  la  tierra  libre de mejoras son Australia, Nueva Zelandia y algunos
estados y municipalidades de  los Estados Unidos,  Inglaterra,  Japón y Canadá. 
En  general  lo  consideran  un  impuesto  destinado  a  solventar  los  gastos  de
municipalidades,  o  a  lo  sumo  estaduales,  en  el  sentido  de  lo  que  nosotros
llamamos  “provincias”.  En  Estados  Unidos,  por  ejemplo  el  impuesto
inmobiliario  aporta  un  70%  u  80%  de  la  recaudación municipal  y  10%  de  la
recaudación  impositiva  total  del  país.  Por  otra  parte,  la  tasa  efectiva  de
imposición  supera en promedio al 1% del valor venal de  los  inmuebles11 y es
deducible  del  impuesto  a  las  ganancias.    En  Australia  y  Japón,  el  impuesto
inmobiliario aporta el 8%de la recaudación impositiva total del país; en Canadá
un  9%  y  finalmente  en  Inglaterra,  donde  es  un  impuesto  recaudado  por  el
gobierno  central,  el  12%.    En  la  República  Argentina  la  recaudación  del
impuesto  inmobiliario en proporción a  la recaudación  impositiva  total  llega al
3.6%, es decir 3 veces menos que en los países referidos12.  En proporción al PBI
la  recaudación  del  impuesto  inmobiliario  que  incluye  a  las mejoras,  llega  al
1,1%  según  las  estimaciones mas  recientes13  que datan del  2007,  es decir  que
alcanza  también  a un  tercio del vigente  en  los países  citados,  en  los  cuales  la
recaudación impositiva total supera largamente al 30% del PBI. En nuestro país
la recaudación impositiva total llegó al 29.8 del PBI en el 2007. Claro está que al
1.1%  citado  habría  que  agregarle  las  recaudaciones municipales,  el  impuesto
nacional  a  los  bienes  personales,  en  el  que  la mayor  parte  de  la  recaudación
corresponde a inmuebles.  

La implementación de un régimen de impuesto a la tierra libre de mejoras en la
Argentina tendría efectos expansivos sobre la actividad agropecuaria y sobre la
industria de la construcción, tal como ocurrió en todos los países en los que se
aplicó.  La tierra dejaría de ser un bien dedicado parcialmente a la especulación
y pasaría a  ser un bien de producción, exclusivamente, pues  sería  imperativo 
generar  los  excedentes  con  los  cuales  poder  pagar  el  impuesto.    Los
propietarios  rentistas  deberán  contratar  ingenieros  agrónomos,  veterinarios  y
especialistas  para  aplicar  la mas moderna  tecnología  agropecuaria.    Y  si  no
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
11 Musgrave, Op. Cit. Pags. 321, 475, 413
12 CEPAL, Serie Macroeconomía del Desarrollo Número 84, La Imposición en la Argentina: un Análisis
de  la  Imposición  a  la  renta,  a  los  patrimonios  y  otros  tributos  considerados  directos por  Oscar
Cetrángolo y Juan C. Gómez Sabaini, Pag. 13
13        CEPAL. Op.Cit. Pag 14    

     8        
están  en  condiciones  de  hacerlo,  deberían  vender  sus  campos  a  quienes  que
estén en condiciones de maximizar la producción.  Vastas extensiones de tierra
en  el  Chaco,  Formosa,  Salta,  Santiago  del  Estero14,  provincias  con  una
recaudación  bajísima  en  este  impuesto,  deberán  ser  aplicadas  a  las
producciones  mas  rentables15.    La  mera  posesión  de  tierras  con  agricultura
extensiva para lucrar con la valorización de la tierra en el largo plazo dejará de
ser  conveniente.   Habrá  una  gradual  y  beneficiosa  transferencia  de  tierras  a
aquellos  que  la  saben  trabajar  como  enseña  la  experiencia  universal
comenzando  por  el  ya  famoso  experimento  japonés  del  emperador Meiji  de
1868  ya  citado.    Claro  está  que  la mayor  parte  de  esa  producción  adicional
deberá ser exportada, lo cual potenciará enormemente el desarrollo del país.  Se
repetiría  así  el  boom  exportador  de  1860-1914,  época  en  que  también  el
impuesto  inmobiliario,  llamado  entonces  contribución  territorial  directa,
proveía el 60% de las finanzas provinciales.  

No sólo las finanzas provinciales  se beneficiarían, sino también las nacionales,
por  la  mayor  recaudación  de  los  derechos  de  exportación  generada  por  la
mayor  producción  y  exportación.    Estos  derechos  no  son  distorsivos16,  si  la
curva  de  demanda mundial  que  enfrenta  nuestro  país  tiene  una  elasticidad-
precio menor que infinito.  Es decir si dicha curva de demanda no es horizontal. 
De acuerdo a  lo que aconseja  la teoría económica,  los derechos de exportación
no  debieran  ser  mayores  que  el  inverso  de  la  elasticidad  de  la  demanda
mundial  de  las  exportaciones  argentinas  de  largo  plazo,  la  que  en  promedio
estaría en el orden de -5 o más salta aun, lo cual recomendaría la aplicación de
un máximo-maximorum de derecho de exportación del 20%   En  la medida en
que la recaudación de estos derechos contribuya a crear un superávit fiscal que
permita  comprar  con  recursos  genuinos  el  excedente  de  oferta  de  divisas
proveniente  de  las  mayores  exportaciones  sobre  las  importaciones,  estos
derechos determinarán un tipo de cambio mas competitivo aun, y por lo tanto
no perjudicarán al sector agropecuario. El impuesto sería mas que compensado
con  el  tipo  de  cambio  mas  alto.  Pero  darían  un  poderoso  incentivo  a  la
exportación de la agro-industria y de la industria manufacturera por la vía del
tipo de  cambio de  equilibrio mas  competitivo que  ayudarían  a  apuntalar.   El
tema es muy extenso y excede el marco de este trabajo pero baste decir que de
esta manera  se  contribuirá  a mover  a  nuestra  economía  hacia  el  óptimo  de
Pareto, es decir a que la tasa marginal de sustitución en el consumo sea igual a
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
14        CEPAL,  Op.Cit.  Informa  que  el  84%  de  la  recaudación  del  impuesto  inmobiliario
corresponde  a  cinco  jurisdicciones  a  saber:  Provincia  de  Buenos  Aires,  CABA,  Santa  Fe,
Córdoba y Mendoza. Las restantes 19 provincias solamente recaudan el 16%
15 En diciembre del 2006 se sancionó  la Ley Nacional de Catastro bajo el número 26.209, para
modernizar  la situación catastral de  todo el país y la creación del nuevo Consejo Federal del
Catastro,  el  que  estará  integrado  por  todos  los  catastros  de  las  provincias  y  de  la  Ciudad
Autónoma  de  Buenos  Aires.    Esta  institución  podría  servir  de  base  para  reforma  que  se
propone en este estudio 
16Conesa, Eduardo, Macroeconomía y Política Macroeconómica, La Ley, 2012, Capítulo 22, Pag. 305     
 9        
la  tasa  marginal  de  transformación  en  la  producción17  con  lo  cual  estamos
aplicando  también  las  prescripciones  del  Análisis  Económico  del  Derecho,
desde  que  el  logro de  este  óptimo  requiere de normas  jurídicas,  en  este  caso
leyes, de acuerdo al principio constitucional de que sólo el Congreso establece
los impuestos (C.N. Arts. 4 y 17) 

La  aplicación  del  impuesto  a  la  tierra  libre  de  mejoras  en  el  ámbito  rural
contribuirá a bajar el valor de los campos, con lo cual los hará asequibles a los
que saben  trabajar  la  tierra.   Para compensar a  los agricultores por  la pérdida
del  valor  de  sus  tierras,  convendría  implementar  un  plan  de  autopistas  y
ferrocarriles  como  el  propuesto  por  el Dr. Guillermo  Laura,  el  que  induciría
una rebaja de alrededor del 20% en los costos de transporte de las cosechas y de
la producción agropecuaria en general18.  

Para  llevar  a  cabo  la  reforma  que  proponemos,  los  gobiernos  nacional  y
provinciales debieran actuar coordinadamente con un criterio de largo plazo y
no movidos por urgencias presupuestarias  circunstanciales.   Tal parece  ser  el
caso  actual  en  la  Provincia  de  Buenos  Aires,  donde  la  Legislatura  está
planeando aumentos en  las valuaciones que pueden  llegar al 2000%, pero  sin
coordinar  con  el  ámbito  nacional,  ni  municipal,  sin  derogar  el  impuesto
nacional  a  los  bienes  personales,  sin  poner  coto  a  la  proliferación  de  tasas
municipales que en realidad son impuestos, y además gravando a las mejoras. 
Este esquema es predatorio y arruinará la productividad.  Como sostenemos en
este ensayo, el  impuesto a  la  tierra  libre de mejoras debiera  ser aprobado por
una  ley  del  Congreso  Nacional  como  “contribución  directa  por  tiempo
determinado”.    Las  tierras  debieran  ser  valuadas  científicamente  a  su  valor
venal  libres  de  mejoras  y  la  tasa  del  impuesto  debiera  ser  del  2%  anual
pagaderos  en  6  cuotas  dentro  del  año.  El  impuesto  anual,  recaudado  por  las
provincias,  debe  poder  ser  considerado  como  pago  a  cuenta  del  impuesto  a  las 
ganancias como  impuesto  nacional,  para  contrarrestar  evasión  de  este  último
impuesto, que llega a niveles del orden del 49.6%, según la CEPAL.

Es crucial definir el concepto “libre de mejoras”. Se refiere a las construcciones,
edificios,  alambrados,  aguadas, galpones, molinos,  sistemas de  riego,  canales,
caminos, árboles plantados, que se encuentren dentro del predio de que se trate. 
Estos  deben  quedar  totalmente  excluídos  de  la  valuación  fiscal.  Se  trata  de
valuar el predio pelado. En estado salvaje.  Pero sí deben tenerse en cuenta las
mejoras de predios vecinos que confieren valor económico al propio.   La tierra
debe  valuarse  en  función  de  los  caminos,  calles,  autopistas,  construcciones
vecinas,  jardines,  que,  aunque  ajenos  al predio de  que  se  trate,  lo  hacen mas
valioso.    La  idea  es  que  el  contribuyente  individual  que  haga mejoras  en  su
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  
17 Scitovsky, Tibor,  “Welfare  and  Competition”,  London,  Allen  and  Unwin,  Revised  Edition,
1971; J de V. Graff,  “Theoretical Welfare Economics”, Cambridge University Press, Londres, 1967;
Max  Corden,  “Trade  Policy  and  Economic  Welfare”,  Clarendon  Press,  Oxford  1974;  Conesa
Eduardo,  Términos  de  Intercambio  y  Tarifa Optima  en  la Argentina,  Prólogo  de  Raúl  Prebisch,
Buenos Aires, INTAL, 1983. 
18 Laura, Guillermo,  Fundación  Metas  Siglo  XXI,  Autopistas  y  Ferrocarriles,  Caminos  para  el
Desarrollo, Buenos Aires, 2011,        

 10      
propio predio no pague impuesto por ellas, de manera que se sienta estimulado
a  hacerlas.      Pero  en  cambio  tenga  que  pagar  por  la mayor  valuación  de  las
tierras  que  trae  el  progreso  general  de  la  sociedad,  la  llamada  plusvalía  de
origen  social.    En  otras  palabras,  debe  pagar  por  el mayor  valor  que  pueda
recibir  su  tierra por  las mejoras efectuadas por sus vecinos en predios ajenos, 
incluso  las mejoras que hace el Estado nacional, provincial o municipal en  las
cercanías de su predio.   

Por  otra  parte,  la  aplicación  del  impuesto  a  la  tierra  libre  de mejoras  en  el
ámbito urbano estimularía una gradual relocalización de la población argentina
hacia las ciudades del interior donde la tierra es mucho mas barata y donde se
pagarían  muy  menores  impuestos  en  relación  a  los  que  se  pagarían  en  la
Capital Federal y  el gran Buenos Aires. También  se  incentivaría  el  inmediato
uso de los terrenos baldíos y el mejoramiento de las propiedades existentes en
todo  el país, desde que  las mejoras  estarían  exentas del  impuesto.   Todo  ello
daría un poderoso impulso a la industria de la construcción, actividad creadora
de  empleos  por  excelencia.  Incidentalmente,  para  reforzar  esta  actividad
incluso convendría acompañar el establecimiento del  impuesto a  la tierra  libre
de  mejoras  con  la  derogación  de  la  prohibición  de  la  indexación.    Además
habría que sanear al INDEC y fomentar la difusión de hipotecas indexadas con
el  índice de variación salarial.     Y concomitantemente,  implementar  la emisión
por  el  Banco  Hipotecario  Nacional,  el  Nación  y  los  provinciales  de  cedulas
hipotecarias  indexadas,  para  crear  un  título  valor  para  el mercado  local  que
financie el 80% del valor de viviendas y mejoras a largo plazo con bajas tasas de
interés real. De esta manera, al crear una alternativa de inversión en el país, se
desalentaría  la  compra  de  dólares,  con  lo  cual  se  obtendría  el  beneficio
adicional de frenar la fuga de capitales, la que en los últimos 5 años superó los
50 mil millones de dólares.   

4.-Una  interpretación  de  la Constitución Nacional  tendiente  a  optimizar  el
uso  del  recurso  tierra    para  el  desarrollo,  reducir  la  evasión  y  aumentar  la
correspondencia fiscal 
El art. 75 de la Constitución Nacional establece que: 

Corresponde al Congreso:
1.  Legislar  en  materia  aduanera.  Establecer  derechos  de  importación  y
exportación,  los  cuales  así  como  las  avaluaciones  sobre las que recaigan  ,
serán uniformes en toda la Nación.
2.  Imponer  contribuciones  indirectas  como  facultad  concurrente  con  las
provincias.  Imponer  contribuciones  directas,  por  tiempo  determinado,
proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la
defensa,  seguridad  común  y  el  bien  general  del  estado  lo  exijan.  Las
contribuciones previstas en este  inciso, con excepción de  la parte o el  total
de las que tengan asignación específica, son coparticipables. …
3.  Establecer y modificar asignaciones  específicas de  recursos  coparticipables,
por tiempo determinado, por  ley especial aprobada por  la mayoría absoluta
de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
         
  11      
Estos tres incisos del articulo 75 tienen su fuente en el art. 67 incisos 1 y 2 de la
Constitución de 1853-60 por lo cual es interesante determinar qué entendían los
constituyentes  de  esa  época  por  contribuciones  directas  o  indirectas.    Nada
mejor  que  referirse  al  respecto  a  Juan  Bautista  Alberdi,  el  inspirador  de  la
Constitución histórica. Afirmaba el gran tucumano19: 

O se pide directamente al contribuyente una parte de su renta, o bien se exige
una  suma  sobre  ciertos  consumos  que  hace  con  su  renta,  sin  inquirir su
nombre o mencionar su persona. Lo primero es la contribución directa, lo otro
es llamado contribución indirecta

Es evidente que al exigir al propietario de un inmueble una parte de la renta de
ese inmueble a titulo de impuesto inmobiliario, estamos ante una contribución
directa.  

Corroborando esta antigua  interpretación y después de una  larga disquisición
sobre  lo  que  se  entiende  por  impuestos  directos  o  indirectos  y  reconociendo
que  la mayoría de  los  autores  considera directos  a  los  impuestos  que no  son
trasladables e indirectos a aquellos que el contribuyente “de jure” traslada al de
facto por la vía de la elevación de los precios, afirma Dino Jarach:

En  resumen,  me  parece  que  de  acuerdo  con  los  conceptos  de  Alberdi  y
Gorostiaga,  el  significado de  impuesto directo  era muy  amplio y  abarcaba  a
todos  los  impuestos no aduaneros y por  lo tanto, todos  los  impuestos que no
fueran  aduaneros  debían  ser  establecidos  por  la  Nación  únicamente  por
tiempo determinado. …¿Que  se  entiende por  contribución directa? Cuando
alguien va a pagar la contribución directa, todo el mundo sabe que se trata de
la  contribución  territorial  o  fundiaria,  o,  como  se  la  denomina  mas
modernamente,  contribución  o  impuesto  inmobiliario.  La  contribución
directa  era  el  principal  recurso  provincial  en una época  en  que  la  riqueza
inmobiliaria era la mas importante manifestación de riqueza20

Sobre  esta premisa,  esto  es  que  el  impuesto  inmobiliario  es una  contribución
directa,  no  cabe  duda  que  la  Nación  puede  establecerla  por  tiempo
determinado “proporcionalmente  iguales  en  todo  el  territorio  de  la  Nación”. 
Además, para hacerlo consistente con  la optimalidad de Pareto y para que no
distorsione  la asignación de  los  recursos de  la economía nacional debe  ser un
tributo establecido como un  impuesto a  la  tierra “libre de mejoras”. Este último
es  un  concepto  fundamental.  Lo  hemos  adelantado  en  un  párrafo  anterior. 
Pero una pregunta adicional surge: en caso de que lo establezca la Nación, ¿Es
co-participable?  La  respuesta  la  da  el  propio  inciso  2:  no  lo  es  si  tiene  una
asignación específica.  Pues bien, la asignación especifica que sugerimos en este
ensayo es la de solventar por mitades los gastos provinciales y municipales de
seguridad, educación, alumbrado barrido,  limpieza, caminos vecinales y otros
gastos correspondientes a las funciones municipales. Es decir que no se trataría
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
19 Alberdi, J.B., Op.Cit. Pag. 416
20        Jarach, Dino, Curso Superior de Derecho Tributario, Tomo I, Pag. 56, Editorial CIMA, 1957                     

12           
de  un  impuesto  para  beneficiar  a  las  arcas  nacionales  sino  todo  lo  contrario,
sería para beneficio de las mismas provincias y municipios donde está ubicado
el  inmueble.   Esta sería  la asignación específica que exige  la Constitución para
que  no  sea  co-participable. Además  sugerimos  una  tasa  anual  que  no  pueda
pasar del 2% del valor venal, a dividirse en un 1% para  la provincia y un 1%
para  el municipio  respectivo del  lugar de ubicación del  inmueble.   Todo  ello
debería  estar  acompañado  de  una  prohibición  a  los municipios  de  establecer
cualquier  otro  impuesto  o  tasa  sobre  la  misma  materia  imponible.    La  tasa
máxima de 2% del valor venal puede parecer exagerada. Por ello proponemos
que sea computable como “pago a cuenta del impuesto a las ganancias” y que
se  derogue  el  impuesto  a  los  bienes  personales.    En  efecto,  en  la  actualidad
existe una caótica triple imposición sobre los inmuebles incluyendo las mejoras
sobre  los  mismos:  el  impuesto  o  tasa  municipal,  el  impuesto  inmobiliario
provincial  y  el  inmobiliario  nacional  por  la  vía  del  impuesto  a  los  bienes
personales.   Quede claro entonces que el  impuesto a  la  tierra  libre de mejoras
legislado  de  la manera  propuesta  en  este  ensayo  contribuiría  fuertemente  a
fortalecer  la  autonomía  financiera  de  las  provincias  y  municipalidades,  a
aumentar  la productividad de  las  tierras del país, a redistribuir racionalmente
su población, al fomento de la industria de la construcción y el empleo, puesto
que  las  mejoras  no  estarían  gravadas,  a  evitar  la  fuga  de  capitales  y  al
desarrollo económico del país con justicia distributiva y una óptima asignación
de sus recursos.  

El impuesto a la tierra libre de mejoras del 2% sobre el valor venal de la tierra
libre de mejoras   debe poder computarse como pago a cuenta de ganancias.   Y
esta  es  una  condición  sine  qua  non  para  el  éxito  de  la  reforma  fiscal  que
proponemos. Como el  impuesto  a  la  tierra libre de mejoras es imposible de evadir y debe pagarse inexorablemente, su establecimiento y su computo como pago a cuenta ayudaría a la Nación a reducir la evasión en el impuesto a las ganancias.  En efecto, una gran cantidad de potenciales contribuyentes no inscriptos en este impuesto verían la conveniencia de inscribirse para aprovechar el dicho pago. De la misma manera una legión de monotributistas encontraría conveniente pasar al régimen general de pago del    impuesto a las ganancias para aprovechar el pago a cuenta. Según la CEPAL, la evasión impositiva en ganancias llega en nuestro país al 49.7%, una de las mas altas entre las de los países en desarrollo21.   Con el sistema que proponemos  la evasión podría alcanzar una meta más normal del 20%.  

Las debilidades del sistema  impositivo argentino no solamente radican en  los
impuestos legislados que en la práctica no se cobran en desmedro de la ley y la
justicia distributiva.   También hay un grave problema de correspondencia fiscal.
En  efecto,  el  régimen  de  coparticipación  vigente  determina  que  lo  que  los
gobiernos provinciales gastan lo que no recaudan, sino que les viene de arriba
de  la  Nación.    Esto  atenta  contra  el  federalismo  y  el  poder  político  de  las
provincias.  Es decir que los gobiernos provinciales argentinos tienen mayores
responsabilidades  de  gasto  que  de  recaudación,  lo  que  conduce  a
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
21        CEPAL, Op.Cit. Pag. 38                 

 13      
comportamientos fiscales no responsables, a un desincentivo a recaudar y, por
lo tanto, a una mayor evasión. Con el sistema que proponemos se respaldaría
la  autonomía  provincial  al  fortificar  la  recaudación  por  las  provincias  de  un
impuesto tradicionalmente local.  

5.-¿Avance  sobre  el  dominio  originario  provincial, o  por  el  contrario,
interpretación  racional  de  la  Constitución  de  acuerdo  a  los  principios  del
Análisis Económico del Derecho?
La  legislación del Congreso de  la Nación tendiente a establecer un  impuesto a
la tierra libre de mejoras uniforme en todo el territorio nacional podría ser visto
por algunos  juristas como una  intromisión  inaceptable en  la autonomía de  las
provincias  y  los municipios.    Particularmente  relevante  para  este  argumento
contrario a nuestra propuesta sería el artículo 124 de  la Constitución Nacional
de 1994 que reza: 

Corresponde  a  las  provincias  el  dominio  originario  de  los  recursos naturales
existentes en su territorio 

Existe  en  nuestro  país  una  gran  confusión  sobre  la  interpretación  de  esta
cláusula.   Para dilucidar  el punto debemos puntualizar qué  se  entiende por
dominio originario.  Nada mejor al respecto que referir la cuestión a Dalmacio
Vélez  Sarsfield,  quien  fuera  autor  del  Código  Civil  actual,  Ministro  de
Hacienda en la Presidencia de Mitre y del Interior en la de Sarmiento, y sobre
todo profesor de Economía Política en la Universidad de Buenos Aires.  Todo
un gran maestro  en  el Análisis Económico del Derecho. Escribía Vélez  en  la
nota al Art.. 2507 del Código Civil:

Muchos autores dividen la propiedad en la propiedad soberana del Estado y
en la propiedad del derecho civil, en otros términos, en dominio eminente y
dominio civil. La Nación  tiene el derecho de reglamentar  las condiciones y
las  cargas públicas de  la propiedad privada.   El  ser  colectivo  que  se  llama
Estado tiene respecto de  los bienes que están en su territorio, un poder, un
derecho  superior  de  legislación,  de  jurisdicción  y  de  contribución,  que
aplicado  a  los  inmuebles,  no  es  otra  cosa  que  una  parte  de  la  soberanía
territorial  interior.  A  este  derecho  del  Estado,  que  no  es  un  verdadero
derecho de  la propiedad o dominio, corresponde el deber de  los propietarios
de someter sus derechos a las restricciones necesarias al interés general, y de
contribuir a los gastos necesarios a la existencia, o al mayor bien del Estado

Está claro que el “dominio originario” no es ni mas ni menos que el “dominio
eminente” al que se refiere Vélez Sarsfield. Y si bien es cierto que las provincias
tienen ese dominio eminente u originario, en gran medida lo han delegado en
la  Nación  al  aprobar  la  Constitución  de  1853-60  y  1994.  Ejemplo  de  esa
delegación  es  la  autorización  del Art.  75  Inc.  12  al  Congreso Nacional  para
dictar el Código Civil y el de Minería que precisamente tratan de  los alcances
de  la propiedad  civil  y minera-petrolera-gasífera,  lo  cual  es  correlativo de  la
estricta prohibición a  las provincias de ejercer el poder delegado a  la Nación
según  reza  el Art.  126,  como dictar  los  códigos de  fondo  establecer  aduanas      14      
interprovinciales y  otras.   Para mayor  redundancia,  la Constitución vuelve  a
prohibir a  las provincias establecer derechos aduaneros en el  transcripto Art.
75  inciso 1.   Y además en el Art. 9  reitera que no habrá mas aduanas que  las
nacionales en las cuales regirán las tarifas que sancione el Congreso. El Art. 10
por  su parte establece que el  interior de  la Republica es  libre de derechos de
circulación  de  los  efectos  de  producción nacional,  y  libres  también  serán  las
mercancías  de  todas  clases  despachadas  por  las  aduanas  exteriores.  La
Constitución quita  a  las provincias  también  en  los Arts.  11 y  12  el derecho  a
establecer peajes de  tránsito a carruajes, buques y bestias en  todo el  territorio
nacional.  A mayor abundamiento establece en los Arts. 7 y 8 que el ciudadano
de una provincia es ciudadano de las demás y que los procedimientos y actos
públicos en una provincia hacen fe en las demás.  Todas estas normas tienden
a crear un gran mercado nacional para promover el desarrollo económico.  En
efecto, la filosofía de estas normas está en la Economía Política de Adam Smith. 
En su  libro  la “Riqueza de  las Naciones”22, el escocés estableció como uno de
los grandes principios de la economía política con plena vigencia hoy día, que
la  productividad  depende  de  la  división  del  trabajo,  y  que  la  división  del
trabajo  depende  de  la  extensión  del mercado.    Y  daba  el  ejemplo  clásico  y
conocido  de  una  fabrica  de  alfileres  en  la  Inglaterra  de  su  tiempo.    Dicha
fábrica  contaba  con  quince  operarios  y merced  a  una  especialización  en  una
tarea  muy  simple  para  cada  operario  y  su  coordinación  adecuada  por  su
gerencia, producía 45000 alfileres por día.   En cambio un operario por si solo
apenas si podría llegar a producir  un alfiler por día.  Claro está que para que
la  fábrica  fuera  rentable  y  viable  se  necesitaba  de  un  mercado  lo
suficientemente grande como para comprar esa producción.  Además agregaba
Adam    Smith  que  la  misma  tarea  repetitiva  del  trabajo  dividido  de  cada
operario los incitaba a inventar maquinas para hacerlo, de donde surge que la
misma  división  del  trabajo  era  también  fuente  del  progreso  tecnológico. 
Alberdi,  el diseñador de  las grandes  líneas de nuestra Constitución histórica
conocía  perfectamente  la  obra  y  la  escuela  de  Adam  Smith.    Y  luego  de
prodigar elogios sin par a esta escuela por ensalzar el valor del  trabajo como
fuente verdadera y última de la riqueza, dice sin medias tintas en su ya citado
libro sobre el sistema económico y rentístico de la Constitución Argentina: 

A esta escuela de libertad pertenece la doctrina económica de la Constitución  
Argentina  y  fuera  de  ella  no  se  deben  buscar  comentarios  ni  medios
auxiliares  para  la  sanción  del  derecho  orgánico  de  esta  Constitución.  La
Constitución es en materia económica lo que en todos los ramos del derecho
público:  la  expresión  de  una  revolución  en  libertad,  la  consagración  de  la
revolución social de América. Y en efecto, la Constitución ha consagrado el
principio de la libertad económica por ser tradición política de la Revolución
de Mayo de 1810 contra la dominación española, revolución que hizo de esa
libertad  el  motivo  principal  de  guerra  contra  el  sistema  colonial  o
prohibitivo23

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
22 Smith Adam, La Riqueza de las Naciones, 1776, Edición FCE, Pags. 8, 9 y12
23 Alberdi J.B., Op. Cit. Pags. 147 y 148        15      
Hoy en día vemos como  los países  firman  tratados de  integración económica
con  el  objetivo  de  ampliar  sus  mercados  para  dar  lugar  al  aumento  de  la
productividad y al desarrollo económico.   La Unión Europea, el Mercosur, el
NAFTA,  el Mercado Común Centroamericano,  el CARICOM,  la ASEAN  son
ejemplos que están a  la vista.   Mas aun, nuestra propia Constitución histórica
de  1853-60,  al  abolir  las  trabas  e  impuestos  al  comercio  interprovincial
coartando  así  los  poderes  impositivos  de  las  provincias,  siguió  el  ejemplo
máximo de  la  integración económica de  los Estados: el de  los Estados Unidos
de Norteamérica, país que llegó a ser el más rico y poderoso del orbe gracias al
enorme mercado  interno determinado por  libre comercio  inter-estadual y a  la
eliminación completa de las trabas al comercio entre los estados-provincias que
lo componen, establecido en  la Constitución de Filadelfia de 1787.   Es que  los
redactores de la carta de Filadelfia de 1787 ya habían estudiado la Riqueza de
las Naciones de Adam Smith,  libro publicado en 1776. Al  igual que Alberdi y
muchos  de  los  ilustrados  constituyentes  patrios  de  1853-60  en  nuestro  país.
Pero  los  nuestros  fueron mas  allá  que  los  norteamericanos  en  sus  esfuerzos
integracionistas al establecer un código civil, de minería y demás legislación de
fondo  con  carácter  uniforme  para  las  14  provincias  originarias  y  las
subsiguientes  diez  gobernaciones  creadas  luego,  gracias  a  la  conquista  del
desierto por el General Roca y la generación del 80 que siguió a la de 1853-60.   

A mayor  abundamiento debe  señalarse  que  las provincias  “originarias”,  que
tendrían  fundamentos  para  reclamar  el  dominio  “originario”,  aunque  luego
cedido  en gran parte  a  la Nación  en  la Constitución de  1853-60 y  luego más
radicalmente aun en  la de 1949, son  las 14 primeras que estuvieron presentes
en la formación de la Nación en las convenciones constituyentes del siglo XIX. 
Esto  es  Buenos  Aires,  Córdoba,  San  Luis,  Mendoza,  San  Juan,  Catamarca,
Santiago del Estero, Santa Fe, Entre Ríos, Corrientes, Tucumán, Salta, La Rioja
y Jujuy.  Las demás provincias no pueden aducir ningún “dominio originario”
por cuanto fueron creadas por leyes del Congreso de la Nación o por decretos
leyes del Poder Ejecutivo Nacional en la segunda mitad del siglo XX.  A saber
La Pampa nació como provincia recién el 8 de agosto de 1951, al  igual que el
Chaco. Formosa  fue creada en 1955; Misiones en 1953; Neuquén en 1955; Río
Negro en 1955; Chubut en 1955; Santa Cruz en 1956 y Tierra del Fuego en 1990. 
Reitero,  estas  últimas  provincias,  como  no  fueron  originarias,  mal  podrían
tener un dominio originario auténtico.  

6.-El dominio originario residual sobre los hidrocarburos
Las consideraciones anteriores sobre el dominio originario, o su equivalente, el
eminente  sobre  la  tierra  se  aplican,  por  supuesto,  al  petróleo,  al  gas  y  a  los
minerales en general que están obviamente dentro del territorio nacional.  Las
provincias tienen un cierto dominio originario, igual al eminente, pero residual
sobre  ellos,  dependiendo,  como  afirmamos  antes,  de  lo  que  establezcan  los
códigos de  fondo.   Porque al delegar en el Congreso de  la Nación el dictado
del Código Civil y el de Minería que precisamente tratan de la propiedad de la
tierra y de los minerales, incluidos los hidrocarburos en estos últimos, solo les
queda  a  las  provincias  como  derecho  el  cobro  a  su  favor  la  contribución
territorial es decir el  impuesto  inmobiliario directo en el caso de  las  tierras, y          

 16      
de las regalías  en el caso de los hidrocarburos y los minerales  Es más, al tener
el Congreso de la Nación la facultad de establecer los derechos de importación
y exportación de hidrocarburos y de los frutos de la tierra en general, la misma
Nación está en condiciones de regular el contenido verdaderamente económico
de  la propiedad de  los hidrocarburos  y  los  frutos de  la  tierra  en  el mercado
interno.   Y  el  poder  de  la Nación  se  acrecienta. mas  aun  cuando  también  le
corresponde  el  poder  de  regular  el  comercio  interprovincial  por  vía  de  la
autorización  para  la  construcción  de  oleoductos,  gasoductos,  caminos  y
ferrocarriles  interprovinciales.    Queda  como  atribución  de  las  provincias  la
mera aplicación de  las  leyes de fondo nacionales según reza el Art. 75  inc. 12. 
Ello  es  así  además  por  cuanto  si  nos  remontamos  al  auténtico  “dominio
originario”  debemos  recurrir  a  las  ordenanzas  de  Toledo  de  1574  o  las  de
Carlos III de 1783 que depositaban la soberanía sobre las minas en los Reyes de
España.   Y  como  la Nación Argentina  es  la  sucesora  legal  indiscutible  de  la
corona española, el verdadero dominio originario corresponde a la Nación, tal
como  lo  ha  establecido  la  Corte  Suprema  de  Justicia24  siguiendo  al  gran
maestro de nuestra Constitución histórica, el riojano Joaquín V. González.   La
cuestión, por supuesto, es motivo de controversia entre los juristas25, pero a mi
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
24
 Corte Suprema de  Justicia de  la Nación  FALLOS:  301:341.  “El  primer  ordenamiento
legal  que  tuvo  aplicación  en  el  entonces  Virreinato  del  Río  de  la  Plata,  fue  el  de  las
llamadas Ordenanzas de Toledo, dictadas hacia 1574 por el virrey del Perú, Francisco de
Toledo, y que  rigieron en nuestro  territorio no  solo cuando  formaba parte del Virreinato
del Perú sino también posteriormente, cuando se erigió, en 1776, el del Río de la Plata. La
Real Ordenanza  de  Intendentes  de  1782  así  lo  dispuso  aunque con la advertencia de la
sanción  de  otro  cuerpo  legal  destinado  a  reglar  todo  lo  atinente  a  la  minería.  Las
Ordenanzas  afirmaban  la  plena  propiedad  de  la  Corona  sobre  todos  los  minerales  y
declaraban  que  las  minas  formaban  parte  de  su  dominio privado. Que poco tiempo
después,  la  Real  Cédula  del  5  de  agosto  de  1783,  que  introdujo  modificaciones  a  la
Ordenanza  antes  citada,  extendió  al Río  de  la Plata  las  que Carlos  III  había  sancionado
para Nueva España el 22 de mayo de ese año. Esta reglamentación, destinada a perdurar en
el  régimen  jurídico  de  la minería  argentina,  reiteraba  que  las minas  eran  propias  de  la
Corona “así por su naturaleza y origen” (Art. I, titulo V), ratificando el principio regalista
de  las  Ordenanzas  de  Toledo  basado  en  el  reconocimiento  del  dominio  eminente  del
Estado. Sin perjuicio de ello, el monarca señala que “sin separarlas de mi Real Patrimonio,
las concedo a mis vasallos en propiedad y posesión  (Art.  II,  titulo V)” Estas ordenanzas
regían  en  el Virreinato  al  producirse  la Revolución  de Mayo  y,  al  decir  de  Joaquín V.
González, era “el código que hemos encontrado en vigencia los argentinos cuando nuestra
nación  declaró  su  independencia”  (Obras  Completas, Universidad Nacional  de  la  Plata,
1935, t. IV) y constituirán, según el ilustre hombre público, “el origen histórico y jurídico
de  nuestro  regalismo  minero  porque  la  Nación  Argentina  es  sucesora  universal  de  los
soberanos de España sobre los territorios que desligó de la Corona por la guerra y, por lo
tanto de todo aquello sobre lo cual el Rey o la Corona o el Real Tesoro tenían dominio” de
manera que  esos derechos  se  transmitieron  al  “pueblo  argentino, único depositario de  la
soberanía en cuya virtud existe la entidad del Estado” (ob. cita., p. 172)

25De  Simone, Orlando,  El Dominio Originario  de  los Hidrocarburos  y  la  Ley  26.197, Revista del
Colegio Público de Abogados de  la Ciudad de Buenos Aires, Págs 77 a 78.   Diciembre 2011.
Tomo 71. Nro. 2. Cassagne, Juan Carlos, La propiedad de los Yacimientos Mineros de Hidrocarburos, 
El Derecho, tomo 145, Pag.  857       

17      
juicio, el contenido de las cláusulas económicas de la Constitución referentes al
mercado nacional sumadas a las atribuciones de legislación que tiene la Nación
sobre  la base del Art. 75  inciso 12,  tornan  irrelevante el “dominio originario”
provincial del Art. 124 bajo análisis.  Para corroborar nuestra interpretación de
la Constitución Argentina,  cabe  señalar  que  en  todos  los  países  de America
Latina, siguiendo al regalismo del Virrey Toledo y el Rey Carlos III, el petróleo
pertenece  a  los  Estados  nacionales  como  herederos  de  la Corona,  y  no  a  las
provincias que los componen.

7.-Hidrocarburos: trece soberanías sobre un mismo recurso. Caos y caída de
la producción
En  su  libro  “Petróleo  y  Política”,  el  ex  Presidente  Dr.  Arturo  Frondizi26
comenzó   elogiando el decreto del 24 de diciembre de 1910 del Presidente Dr.
Roque Sáenz Peña y de su ministro Dr. Eleodoro Lobos por el cual se creó  la
“Dirección General de Explotación del Petróleo de Comodoro Rivadavia” que
luego  fue  la  base  administrativa  y  empresaria  de  la  gran  empresa  nacional
YPF.    A  lo  largo  de  toda  esa  obra  que  tiene  403  páginas,  el  ex  Presidente
fundamentó  con  abundantes  datos  su  tesis  central  en  el  sentido  de  que  las
empresas  extranjeras buscadoras de  reservas y  concesiones de petróleo  en  la
Argentina estaban mas interesadas en la importación que en la producción en
el  país.    Por  ello  la  necesidad  de  una  empresa  estatal  como  YPF.  Así  por
ejemplo afirma: 

Las  cifras  son un  índice  elocuente, de 1907 a 1916  inclusive,  la  explotación
fiscal produjo 293551 metros cúbicos de petróleo; y en el mismo período todas
las  empresas privadas  constituidas que  tenían permisos  en  terrenos  ricos  en
yacimientos , obtuvieron 7771 metros cúbicos27

Todo  el  libro de Frondizi gira  alrededor de  la  inconveniencia del  sistema de
concesiones  porque  el mismo  implica  otorgar  en  propiedad  el  yacimiento;  y
obtenida esa propiedad, los concesionarios solían mantener los yacimientos sin
producir porque  les  interesaba    importar petróleo de  otras países donde  sus
costos  de  explotación  eran  menores,  o  sus  ganancias  mayores.  Por  eso,
después,  cuando  Frondizi  alcanzó  la  presidencia  en  1958,  hizo  dictar  por  el
Congreso la ley 14773 estableciendo que los yacimientos de hidrocarburos son
propiedad inalienable e imprescriptible del Estado Nacional, otorgándose a las
provincias  una  regalía  del  12%  en  función  de  su  dominio  originario  o
eminente.  Y las provincias, especialmente las patagónicas aceptaron gustosas. 

Consecuentemente,  este  Presidente  favoreció  la  incorporación  de  capital
extranjero,  pero  por  la  vía  de  contratos  de  locación  de  obra  donde  YPF
conservaba  la propiedad del petróleo y  los yacimientos.   Por  estos  contratos,
YPF  pagaba  un  precio  a  las  empresas  extranjeras  por  cada metro  cúbico  de
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
26Frondizi, Arturo, Petróleo y Política, Editorial Raigal, 1954, Pag. 50. Este libro, según Frondizi,
fue  escrito  para  ser  leído  por  futuras  generaciones  de  políticos  argentinos.    Pero  éstos,
evidentemente, no lo leyeron. 
27 Frondizi, Arturo, Op. Cit. Pag. 61  18      
petróleo extraído y entregado a la entidad estatal, propietaria del petróleo y los
yacimientos,  en  nombre  del  Estado  Nacional.  La  empresa  privada  estaba
obligada a invertir por los contratos, pero si luego no entregaba petróleo a YPF,
no cobraba.   Durante el gobierno de Frondizi, YPF duplicó su producción por
administración.    Y  por  otra  parte,  los  contratos  de  locación  de  obra  con
empresas privadas aportaron un  tercio de  la producción  total del país, con  lo
cual pudimos lograr en cuatro años, el ansiado autoabastecimiento.

28

El  sistema  de  concesiones  tan  criticado  por  Frondizi  se  materializó  luego
lamentablemente,  y  en  gran  escala,  con  la  compra  de  YPF  por  la  española
REPSOL29  en  1999-2012.   A  los  españoles  les  interesaba  permanecer  en  la
Argentina por razones de prestigio, pero verdaderamente estaban  interesados
en  invertir en Méjico y Brasil.   Por eso perforaron solo un promedio 10 pozos
exploratorios  por  año,  cuando  en  el  decenio  de  los  ochentas,  la  YPF  estatal
perforó un promedio de 177.   Consistente con su política de reservas y de no
invertir, vendieron parte de su participación a un grupo argentino que carecía
de  la  experiencia  técnica  en  la  materia  y  de  los  capitales  necesarios,  pero
encuadraba  dentro  del  concepto  del  “capitalismo  de  amigos”  del  gobierno. 
Así  REPSOL  lograba    mantener  contento  al  gobierno  con  una  migaja
clientelista,  mientras  el  país  perdía  el  autoabastecimiento.    Felizmente  el
gobierno  argentino  reaccionó  en  abril  de  2012,  aunque  tardíamente,  y  dio
marcha  atrás  en  su  política  de  privatización  petrolera30.  Repsol  era
originariamente  una  empresa  paraestatal  española  sin  experiencia.    Tenía
solamente  estaciones  de  servicio.  Nos  hizo  perder  el  autoabastecimiento. 
Fomentó  las  importaciones de petróleo y gas, y redujo  las reservas nacionales
probadas  de  petróleo  en  un  50%  y  las  de  gas  en  un  70%:  un  vaciamiento
empresario espectacular.  Todo estaba escrito.  Y así sucedió.  

Además el desastre era harto previsible porque en los últimos catorce años en
nuestro  país  hubo  trece  Estados  distintos  con  políticas  petroleras  diferentes. 
Por una parte la política petrolera de España ejercitada por Repsol. Por otra, la
política petrolera de Brasil  ejercitada por Petrobras, que  finalmente vendió  a
grupos clientelistas locales.  Por otra, la anti-política petrolera del Estado bobo
nacional argentino que  recién en abril de 2012  se dio cuenta del desaguisado
que había generado. 

Y  por  último,  las  10  políticas  petroleras  distintas  de  los  estados  provinciales
con  petróleo  amparados  en  el  redundante  artículo  124  de  la  Constitución
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
28 Casas, Juan Carlos,  “La  anulación  en  1963  de  los  contratos  firmados  por Frondizi”, La Nación,
lunes 27 de marzo de1989.   Ver también Conesa, Eduardo, “Los Contratos de Petróleo”, PUMA,
1963
29 Gadano, Nicolás, La Operación Borges para obtener YPF, La Nación, 7 de mayo de 2012
30  Rodolfo Terragno, Clarín del 29 de abril de 2012,  “Expropiación de YPF  : 10 preguntas para
entender el problema”.  Aquí el prestigioso ex ministro y ex senador sostiene que esta política en
realidad  data  de  1992,  cuando  el  Presidente Dr. Menem,  el Gobernador  de  Santa  Cruz Dr.
Kirchner,  el  Diputado  Dr.  Parrilli,  y  los  Ministros  de  Economía  Dres.  Cavallo  y  Roque
Fernández  iniciaron un proceso que culminó en estatización extranjerizante de YPF a manos
de REPSOL en 1999.

19      
Nacional  de  1994  sobre  el  supuesto  “dominio  originario”.    Dicha  política
consistió  en  otorgar  concesiones  dentro  del  concepto  de  “capitalismo  de
amigos” para beneficio de quien sabe quien
31. Pero mas allá del problema de
la corrupción, los provincias no están en condiciones de negociar el contenido
económico de  las concesiones, ya que el precio  interno del  fluido y  las  reglas
de  su  comercialización  en mercado  interno  del  país  o  en  el  exterior  son  de
incumbencia del Estado Nacional.   A  ello  se agrega  la  falta de  simetría  en  el
poder negociador dado por el enorme conocimiento  técnico de  las poderosas
corporaciones  multinacionales  del  petróleo  frente  el  desamparo  técnico  y
económico de nuestras provincias tomadas individualmente.  

8.-Los  precios  internacionales  y  el  principio  del  costo  marginal    en  el
mercado  interno.  Contratos  de  locación  de  obra,  competitividad  y
licitaciones.
La excusa brindada por las empresas privadas concesionarias por disminuir la
producción y para no  explorar y depredar  las  reservas de petróleo y gas  sin
reposición  alguna,  consistía  en  que  el  gobierno  argentino  no  respetaba  los
precios  internacionales  del  petróleo  y  el  gas  en  el  mercado  interno.    El
argumento es parcialmente válido en el caso del gas donde el Estado argentino
no pagaba ni 2 dólares por millón de BTU a  la producción nacional, en  tanto
que pagaba 8 dólares a Bolivia y 16 dólares a Qatar por el gas importado.  Para
estimular  la exploración y producción, el gobierno debió haber pagado por  lo
menos 5 o 6 dólares el millón de BTU a la producción interna.  

Pero  cabe  cuestionar  la vigencia del precio  internacional  en nuestro mercado
interno.  El  precio  internacional  suele  ser  un  precio  de monopolio,  y  no  uno
surgido de  la competencia.   Esta cuestión se ve mas claramente en el caso del
petróleo  que  en  el  gas.  En  efecto,  el  precio  internacional  del  petróleo  está 
distorsionado  por  las  prácticas monopólicas  de  la OPEP.    Para  comprobarlo
nada mejor  que  analizar  la  evolución del precio  internacional  en dólares del
barril de petróleo desde 1960 a la fecha.  En el decenio de 1960 y hasta 1973 el
precio internacional del barril fue constante y osciló alrededor de 2 dólares.  En
1973-74,  con  motivo  de  la  guerra  egipcio-israelí  y  la  adhesión  de  Arabia
Saudita  al  club  monopólico  de  la  Organización  de  Países  Exportadores  de
Petróleo (OPEP) se restringió la producción del fluido, y su precio trepó de 2 a
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
31
 Aunque el verdadero dominio originario o soberanía corresponde a la Nación, el Código de
Minería de 1886  en su artículo 7 afirmó que las minas son bienes privados de la Nación o de
las  provincias  según  el  lugar  donde  se  encuentren,  pero  luego  agregó  que  sin  perjuicio  del
dominio originario del Estado, la propiedad particular de las minas se establece por concesión
legal.  Después de una profusa legislación estableciendo reservas estatales a favor de YPF por
decretos  y  luego  por  la  ley  12161  de  1935,  en  1949  la  Constitución  estableció  que  los
yacimientos  de  hidrocarburos  son  propiedad  inalienable  e  imprescriptible  de  la  Nación,
concepto  que fue ratificado  por  la  ley  14773  de  1958, que además prohibía las concesiones. 
Esta  ultima  prohibición  fue  levantada  por  la  ley  17319     de        1967,  la        que     luego   fue      modificada           
parcialmente     por       las        leyes    24145  de        1992    y          26167  de        2006.              
  

                     20      
12 dólares  el  barril.   En  1979,  con motivo de  la  revolución de  los  sacerdotes
mahometanos  iraníes,  la  restricción  en  la  producción  llevó  el  precio  a  35
dólares.    En  1985  bajó  a  14  dólares  y  se  mantuvo  muy  bajo  durante  los
noventas,  en  buena medida por  el poderío militar de  los Estados Unidos  en
medio  oriente.   En  ese  tiempo,  1999, Repsol  compró YPF. Y  a partir del  año
2000  se  verificó  una  nueva  escalada  de  precios  alentada  por  una  nueva
restricción  en  la  producción  de  la OPEP,  la  segunda  guerra  del  golfo  contra
Saddam Hussein,  el  aumento de  la demanda  china,  el huracán Katrina  en  el
golfo de Méjico y  la  especulación  en  “commodities”.   Ello permitió  al precio
del petróleo alcanzar los 100 dólares el barril.  

Claro  está que  estos precios  están distorsionados por  la  inflación  en dólares. 
Sin  embargo,  si  hacemos  los  cálculos  en  dólares  de  valor  constante  de  2010,
vemos  que  el  precio  en  términos  reales  del  petróleo  tuvo  una  amplitud
oscilatoria  de  10  veces,  entre  un mínimo  de  10  dólares  y  los  100  dólares  el
barril.    Esta  violenta  oscilación  no  coincide  con  el  costo  marginal  de  la
producción de petróleo para abastecer la demanda mundial que está alrededor
de  los  40  dólares  el  barril.    El  costo  marginal  es  el  costo  del  ultimo  barril
necesario para  abastecer  la demanda mundial.    Si hubiera  competencia  en  el
mercado petrolero, el precio  internacional del barril debiera ser  igual al costo
marginal.   En este caso, la economía mundial se acercaría al óptimo de Pareto
en  la  asignación  de  los  recursos.    El  precio  internacional  del  petróleo  solo
podría ser utilizado como referencia para el mercado interno argentino si fuera
un  precio  resultante  de  un mercado  de  competencia.    Pero  no  lo  es.    Es  un
precio distorsionado por el monopolio de la OPEP, que restringe la producción
para  lucrar  con  la  suba  del  precio,  dada  la  baja  elasticidad-precio  de  la
demanda  del  petróleo,  ante  la  falta  de  sustitutos  económicos  de  bajo  costo. 
Además, el precio del petróleo es doblemente arbitrario por estar alterado por
factores  políticos  artificiales  de muy  diversa  naturaleza.   Al  no  ser  el  precio
internacional  igual  al  costo  marginal  mundial,  sino  un  precio  arbitrario,
seguirlo a pie  juntillas atenta contra la optimalidad de Pareto en la asignación
de los recursos32. Es distorsivo desde el punto de vista de ciencia económica.  

Ante  los precios  internacionales del petróleo y el gas excesivamente altos,  las
empresas privadas concesionarias en  la Argentina reducen  la exploración y  la
producción  esperando  que,  al  tener  que  importar  grandes  cantidades  de
petróleo  y  gas,  el  Estado  les  conceda  finalmente  el  alto  precio  internacional
como precio  interno para, supuestamente, estimular  la producción  local.   Y si
el  precio  del  internacional  del  petróleo  fuera muy  bajo,  la  estrategia  de  las
empresas  internacionales  concesionarias  consiste  en  reducir  la  producción
local,  tapar  pozos  e  importar  petróleo  barato  para  venderlo  en  el  mercado
interno.  

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
32 Scitovsky, Tibor,  “Welfare  and  Competition”,  London,  Allen  and  Unwin,  Revised  Edition,
1971; J de V. Graff,  “Theoretical Welfare Economics”, Cambridge University Press, Londres, 1967;
Max Corden, “Trade Policy and Economic Welfare”, Clarendon Press, Oxford 1974;        

   21      
Como consecuencia de ello, lo mas inteligente que puede hacer la Argentina es 
inducir en su mercado interno un sistema de precios para el petróleo, el gas y
derivados  que  sea  competitivo  e  igual  al  costo  marginal  de  producir  esos
fluídos en el país.  Ello se puede hacer mediante una petrolera estatal eficiente
que  trabaje  por  administración,  o  por  contratos  de  locación  de  obras  con
empresas  privadas  a  la  Frondizi.    Para  evitar  suspicacias  y  demoras  con  las
licitaciones  y  los  contratos,  la  única  variable  para  adjudicar  las  licitaciones
debiera  ser  el precio,  sobre  la premisa de que  el pliego de  condiciones de  la
licitación defina  en detalle  las garantías bancarias y  las  inversiones mínimas. 
Este  sistema  le  ha  dado  extraordinarios  resultados  a  Petrobras  en  Brasil,  en
términos de eficacia y prestigio, productividad, rapidez y decencia.   Para ello
se  requiere  una  empresa  YPF meritocrática,  cuyos  integrantes  sean  elegidos
sobre la base del talento y la carrera administrativa.   Tema ciertamente difícil,
si  lo  hay,  en  nuestro  país  arruinado  como  está  por  el  clientelismo,  el
amiguismo,  el  “spoils  system”  y  la  corrupción33.    Afortunadamente,  un
milagro  ha  comenzado  a  producirse  con  la  acertada  selección  de  un  técnico
petrolero  argentino de primer nivel mundial  al  frente de YPF,  como  lo  es  el
Ing. Miguel Galuccio. Veremos como sigue.  

9.-Resumen y conclusiones 
Como  consecuencia  de  las  anteriores  consideraciones  queda  claro  que  una
reforma práctica del sistema impositivo argentino que establezca un impuesto
nacional del 2% anual al valor venal de  las  tierras urbanas y rurales  libres de
mejoras,  tendría  consecuencias  sinérgicas  importantes para  el  aumento de  la
producción  agropecuaria,  la  expansión  de  la  industria  de  la  construcción,  la
creación  de  empleos,  la  mejora  en  la  recaudación  impositiva  provincial,
municipal y  nacional.  Además  de  promover  la  correspondencia  fiscal,  la
reducción de la evasión y la justicia distributiva.  

Para  cumplir  estrictamente  con  las  prescripciones  constitucionales,  la
recaudación  de  este  impuesto  debería  tener  como  asignación  específica  la
financiación de la seguridad, la educación en las provincias y el alumbrado el
barrido  y  la  limpieza  de  los  municipios  y  todas  las  demás  funciones
municipales 

Para que el impuesto a la tierra libre de mejoras que proponemos no resulte en
una  sobrecarga  insoportable  para  los  contribuyentes, su  pago  debería  ser
considerado  como  pago  a  cuenta  del  impuesto  a  las  ganancias,  y  debería  estar
acompañado  de  la  derogación  del  impuesto  a  los  bienes  personales. De  esta
manera,  la  legislación  que  proponemos  sería  extremadamente  conveniente
para  las provincias y municipalidades.   Y ayudaría a  la AFIP al control de  la
evasión en el  impuesto a  las ganancias, evasión que según estimaciones de  la
CEPAL alcanzaría al 49.6%.   Sobre  la base satelital,  los registros catastrales de
todo el país y con el apoyo del Consejo Federal del Catastro ya creado por Ley
26209, el Poder Ejecutivo nacional debería realizar el avalúo “proporcionalmente
igual  en  todo  el  territorio  de  la  Nación” de  las  tierras  libres  de  mejoras, y
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 
33 Conesa, Eduardo, Macroeconomía y Política Macroeconómica , Op. Cit. Capítulo 58   

  22      
suministrar dicho avalúo las provincias y a la CABA.  En el caso de los predios
rurales,  el  avalúo  científico  proporcionalmente  igual  efectuado  por  el  Estado
Nacional  podría  ser  suplantado,  a  voluntad,  por  la  auto-valuación  del
contribuyente,  pero  en  este  caso  el  Estado  Nacional,  o  el  provincial,  o  el
municipal, podrían adquirir el inmueble al precio fijado por el avalúo privado
del  propietario,  mas  un  50%,  a  titulo  de  mejoras.  Luego  el  Estado
correspondiente  procedería a  su  reventa  por  licitación  a  quienes  deseen  la
tierra para trabajarla.  

El  impuesto  a  la  tierra  libre  de mejoras  del  2%  del  valor  venal  debería  ser 
recaudado  por  las  provincias  fortaleciéndose  así  la  llamada  correspondencia
fiscal. Las provincias aplicarían  la mitad, es decir el 1%, a  la seguridad y a  la
educación, y el otro 1% lo coparticiparían a las municipalidades en carácter de
impuesto-tasa única y exclusiva para solventar el alumbrado barrido, limpieza
pavimentos y toda otra clase de servicios municipales. 

Simultáneamente con  la  ley del Congreso de aprobación de este  impuesto, se
debería  aprobar  también  en  otra  ley  el  plan  Laura,  o  Plan  PROMITT,  de
autopistas y  ferrocarriles para ayudar a devolver valor a  todas  las  tierras del
país y consolidar la unión nacional. 

En una tercera ley se debería derogar la prohibición de indexar estipulada en la
ley  23928  todavía  vigente  en  este  aspecto, y,  además  recrear  la  cédula
hipotecaria como título nacional indexado con el índice variación salarial para
financiar  la  vivienda  y  las mejoras  sobre  los  inmuebles  en  todo  el  país,  así
como la creación de empleos.  De esta manera se brindaría un instrumento de
ahorro para frenar  la sangría que representa  la fuga de capitales por  la vía de
la compra de dólares por parte del público ahorrista. Esta misma  ley debería
además sanear el INDEC. 

Para  llevar  a  cabo  la  reforma  que  proponemos,  los  gobiernos  nacional  y
provinciales debieran actuar coordinadamente con un criterio de largo plazo y
no movidos por urgencias presupuestarias circunstanciales.   Tal parece ser el
caso  actual  en  la  Provincia  de  Buenos  Aires,  donde  la  Legislatura  está
planeando aumentos en  las valuaciones que pueden  llegar al 2000%, pero sin
coordinar  con  el  ámbito  nacional,  ni  municipal,  sin  derogar  el  impuesto
nacional  a  los  bienes  personales,  sin  poner  coto  a  la  proliferación  de  tasas
municipales que en realidad son impuestos, y además gravando a las mejoras.  

Una  cuarta  ley  debería  derogar  la  ley  17319  de  concesiones  petroleras  y
gasíferas,  respetando  los  derechos  adquiridos.    Y  además  esta  ley  debería
derogar  las  leyes 24145 y 26197 de privatización de YPF y de distribución de
poderes    nacionales  y  provinciales  en materia  de  hidrocarburos,  así  como  el
decreto ley 546 del 2003

Una  quinta  ley  debería  reestablecer  la  ley  14773  del  año  1958  sobre
nacionalización  de  los  hidrocarburos,  sin  perjuicio  de  respetar  los  derechos
adquiridos al amparo de concesiones anteriores. En  la  ley, además, se debería           23      
conferir poderes a YPF para otorgar contratos de locación de obras y servicios
por  licitación pública para  explotar  nuestro petróleo  y  gas de  las  tierras, del
mar territorial y  la plataforma submarina, manteniendo siempre  la propiedad
del recurso en cabeza del Estado Nacional y asignando una regalía del 12% a
las  provincias  en  caso  de  las  tierras,  sin  detrimento  del  dividendo  que  ellas
cobrarían por su titularidad en las acciones de YPF, que representan cerca del
25%  del  capital  social  de  la  empresa.    Los  pliegos  de  condiciones  deberán
establecer  las  inversiones mínimas y  las garantías bancarias.   La adjudicación
debería hacerse  exclusivamente en función del precio, siguiendo el ejemplo de
Petrobras  en Brasil.   La misma  ley debería  establecer  condiciones de  estricta
idoneidad para la contratación del personal de YPF y debiera también asegurar
su  carrera  administrativa  en  la  empresa,  con  total  prohibición  de
recomendaciones  políticas  y  de  nombramientos  clientelísticos.    En  esta  ley,
además, se debiera disolver ENARSA.

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